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Demokratie

Stammtisch extrem

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»Mehr Fortschritt« soll in Deutschland gewagt werden, zumindest wenn man dem Koalitionsvertrag zwischen SPD, Grünen und FDP glauben mag. Unter dem Titel »Mehr Fortschritt wagen« versprechen die Koalitionäre dort jede Menge. Der menschengemachte Klimawandel soll ebenso bekämpft werden wie die soziale Ungerechtigkeit. Explodierende Mieten in Ballungszentren will die Ampelkoalition einhegen und das Artensterben aufhalten. Und bereits auf Seite acht wird versprochen, der Demokratie neues Leben einzuhauchen. Wie das? Beispielsweise, indem die politische Entscheidungsfindung verbessert wird. Ein Mittel hierzu seien Bürger:innenräte. Diese sollen »zu konkreten Fragestellungen durch den Bundestag« eingesetzt und organisiert werden. Zu welchen Fragestellungen genau, darüber schweigt sich der Koalitionsvertrag aus.

Ginge es nach Gordon Arlen, dann wäre die Steuerpolitik ein geeignetes Thema für solche Bürger:innenräte. Arlen ist Politikwissenschaftler am US-amerikanischen Swarthmore College und beschäftigt sich unter anderem mit dem Thema Steuergerechtigkeit und Demokratie. Und seiner Meinung nach ist ungerechten Steuersystemen vor allem durch eine Demokratisierung der Steuerpolitik beizukommen. Hierzu brauche es: Bürger:innenräte.

Bürger:innenräte auf lokaler Ebene

Bürger:innenräte – der bessere Stammtisch?

Diese sollen Lösungen für politische und gesellschaftliche Probleme erarbeiten. Ihre Mitglieder sind ganz normale Bürger:innen und werden per Zufallsverfahren bestimmt. Befürworter:innen solcher Räte sehen darin einen großen Vorteil, denn auf diese Weise sei sichergestellt, dass die Gruppe so vielfältig sei wie die Gesamtgesellschaft. Das mache die Gremien nicht nur repräsentativer – Diversität erhöhe auch die Qualität der Problemlösungen. Denn unterschiedliche Perspektiven auf ein Problem lassen die Lösungen für möglichst viele Menschen akzeptabel erscheinen. So zumindest die Hoffnung.

Die meisten Befürworter:innen der Räte sehen diese nicht als Ersatz, sondern als Ergänzung der repräsentativen Demokratie. Allgemeinverbindliche Entscheidungen sollen weiterhin in den nationalen und regionalen Parlamenten getroffen werden. Die Bürger:innenräte arbeiten den Parlamenten eher zu und entwickeln Handlungsempfehlungen. Im Normalfall feilen sie über einen bestimmten Zeitraum und mithilfe von Expert:innen und Moderator:innen an Lösungsvorschlägen für ein bestimmtes Problem. Und diese Vorschläge werden dann zur Abstimmung gestellt – im Parlament oder im Rahmen einer Volksabstimmung.

In den vergangenen Jahren sind die Bürger:innenräte zu einer kleinen demokratischen Erfolgsgeschichte geworden. Eines der prominentesten Beispiele ist Irland. Dort wurde auf Grundlage von Vorschlägen aus Bürger:innenräten die gleichgeschlechtliche Ehe zugelassen und das Abtreibungsverbot gekippt. Im katholischen Irland kam das durchaus überraschend. Für Schlagzeilen sorgte aber nicht nur das Ergebnis, sondern auch die Tatsache, dass die Teilnehmer:innen des Rates teilweise ihre Meinungen änderten. Nicht einfach so, sondern durch Austausch, Argumente und Aufklärung. So wurde etwa ein politikferner Schwulenhasser zum politisch interessierten Befürworter der gleichgeschlechtlichen Ehe. Eine schöne Geschichte, aber: Lässt sie sich auch für Themenfelder wiederholen, die zugleich als langweiliger und komplizierter gelten? Zum Beispiel für die Steuerpolitik?

Bürger:innenräte auf nationaler Ebene

Wir alle zahlen Steuern: an die Großkonzerne

Gordon Arlen sagt: ja. Sicher, die Steuerpolitik werde immer als hochkomplexe Angelegenheit verkauft, die ohnehin nur von Fachleuten verstanden werde. Tatsächlich brauche es aber keine jahrelange Berufserfahrung in der Steuerberatung, um sich zu einer grundsätzlichen Frage der Steuerpraxis äußern zu können. Diese lautet: Ist das, was Unternehmen und Privatpersonen steuerlich tun – oder auch nicht tun – gerecht oder nicht? Dazu, so Arlen, könne sich jeder Mensch eine Meinung bilden. Mehr noch, jede Bürgerin und jeder Bürger sollte sich hierzu eine Meinung bilden, denn Steuern gingen uns alle an.

Das erscheint zunächst logisch, schließlich entrichten die meisten Menschen im arbeitsfähigen Alter Steuern. Arlen geht es aber um etwas anderes. Steuervermeidung durch Unternehmen oder Privatpersonen, so der Politikwissenschaftler, hat einen direkten Einfluss auf das Leben aller Menschen im betroffenen Staat. Die Vermeidungspraktiken sind seiner Ansicht nach nichts anderes als eine Belastung all derjenigen, die ihre Steuern regulär zahlen. Warum ist das so?

Der Staat übernimmt eine ganze Reihe von Aufgaben. Er baut öffentliche Schulen und bezahlt Lehrkräfte, stellt Polizist:innen und Verwaltungsbeamt:innen ein, fördert die Kultur und baut Straßen. All das kostet Geld. Ein Großteil dieses Geldes nimmt der Staat durch die Steuern seiner Bürgerinnen und Bürger ein. Reduzieren sich diese Steuern oder bleiben ganz aus, weil Privatpersonen und Unternehmen ihre Zahlungen mithilfe von Steuerberater:innen und gesetzlichen Schlupflöchern bis zur Grasnarbe drücken, dann hat das Folgen – Folgen, die alle regulären Steuerzahler:innen Geld kosten. Denn für diesen Fall bleiben zwei Möglichkeiten: Entweder nimmt der Staat weiterhin alle Aufgaben wahr, die er auch vorher übernommen hat, und die auch den Steuervermeider:innen zugutekommen. Dann muss er sich das Geld auf andere Weise besorgen. Eine naheliegende Option sind Steuererhöhungen für all diejenigen, die sich findige Steuerberater:innen nicht leisten können – und die die erhöhten Sätze dementsprechend auch wirklich zahlen. Oder er kürzt die Ausgaben, beschäftigt also beispielsweise weniger Polizist:innen, legt Schulen zusammen oder stellt die Förderung von Theatern im ländlichen Raum ein.

Bürger:innenräte auf regionaler Ebene

Die Regierung kann abgewählt werden, der Vorstandschef nicht

Wollten Menschen dann weiterhin ins Theater gehen, ihre Sicherheit erhöhen oder die schulische Ausbildung ihrer Kinder verbessern, dann könnten sie das weiterhin tun. Es kostete sie aber mehr Geld, das etwa an private Schulträger und Sicherheitsfirmen fließen würde. Was die eine Seite an Steuern einspart, zahlt die andere Seite also obendrauf, sei es in Form einer höheren Steuerlast oder in Form steigender privater Ausgaben.

Aus demokratietheoretischer Perspektive ist das höchst problematisch. Einer der entscheidenden demokratischen Grundsätze ist, dass die Bürger:innen über ihre gemeinschaftlichen Angelegenheiten gemeinschaftlich entscheiden. Das Volk soll sich selbst regieren. In Flächenstaaten geschieht dies meist über gewählte Repräsentant:innen. Die müssen nicht jede ihrer Entscheidungen von den Bürger:innen absegnen lassen, aber: Sie sind den Wähler:innen Rechenschaft schuldig. Dieser Rechenschaftspflicht wird in regelmäßig stattfindenden Wahlen nachgekommen. Die ermöglichen es der Bevölkerung, ihre Vertreter:innen abzuwählen beziehungsweise nicht wiederzuwählen, wenn sie mit deren Entscheidungen nicht einverstanden waren.

Das ist im Falle von Unternehmen und Privatpersonen, die Steuern vermeiden, nicht möglich. Die Steuervermeidung hat zwar direkte Auswirkungen auf das Leben der ganzen Gesellschaft. Die Gesellschaft konnte beim Zustandekommen dieser Auswirkungen aber nicht mitreden. Von Selbstregierung kann folglich keine Rede sein.

50 Ratsmitglieder gegen Google, Amazon und Co.

Gerade von wirtschaftsnaher Seite wird bei der öffentlichen Kritik an Unternehmen gerne auf den globalen Wettbewerb verwiesen. Wolle man auf dem Markt bestehen, müsse man schlicht so geschickt agieren wie möglich. Sonst gehe man pleite, Arbeitsplätze verschwänden und das könne nun auch niemand wollen. Dass Unternehmen bisweilen Zwängen ausgesetzt sind, schließt auch Gordon Arlen nicht aus. Er plädiert aber dafür, im Zweifelsfall zu kontrollieren, ob tatsächlich die Sorge um Arbeitsplätze die Steuervermeidung motivierte – oder lediglich Profitgier. Und an dieser Stelle kommen die Bürger:innenräte ins Spiel.

Am Beispiel der USA schlägt Arlen Folgendes vor: Jeweils rund 50 Bürger:innen sollen für einen Zeitraum von vier Jahren in zwei Räte gelost und für ihre dort verrichtete Arbeit bezahlt werden. Einer der beiden Räte ist für multinationale Großkonzerne zuständig, der andere für steuervermeidende Privatpersonen. Die Mitglieder kommen an zwei Tagen pro Woche in elf Monaten des Jahres zusammen. Im Zentrum ihrer Tätigkeit steht die Überprüfung von circa zehn von den Räten ausgewählten Konzernen beziehungsweise Privatpersonen im Verlauf eines Kalenderjahres. Anfängliche Schulungen sollen den zufällig ausgewählten Bürger:innen die Arbeit ebenso erleichtern wie die Möglichkeit, mit externen Expert:innen zu sprechen.

Staaten, in denen 2020 mehr oder weniger Steuern durch Steuervermeidung entgingen als Deutschland

Vom Parlament des jeweiligen Bundesstaates mit den entsprechenden Vollmachten ausgestattet, können die Räte von den ausgewählten Unternehmen und Privatpersonen die Offenlegung aller steuerlich relevanten Dokumente einfordern. Der eigentliche Kern ihrer Tätigkeit sind jedoch öffentliche Anhörungen. In diesen müssen Unternehmen und Privatleute Rede und Antwort über ihre Geschäftspraktiken stehen. Etwa: Google erwirtschaftete einen Großteil seiner Gewinne in den USA, versteuerte sie aber auf den Bermudas? Warum?

Arlen stellt sich die Anhörungen nicht als neuzeitliche Tribunale vor. Nicht als Pranger, bei denen es darum geht, Firmen und Privatpersonen niederzumachen oder gar zu zerstören. Vielmehr, so der Politikwissenschaftler, eröffnen solche Anhörungen die Möglichkeit, einen Rechtfertigungszwang zu institutionalisieren. Vielleicht dient die Steuerpraxis von Google und Co. tatsächlich dem US-amerikanischen Gemeinwesen? Vielleicht ist es unternehmerische Pflicht, so viele Steuern zu vermeiden wie irgend möglich? Wenn dem so sein sollte, dann müsste dies aber rechtfertigbar sein. Dann müssten die Unternehmen und Superreichen einem durchschnittlichen Bürger plausibel darlegen können, warum ihr Handeln letztlich auch in seinem Interesse ist. Ist dem nicht so, dann liegt der Verdacht nahe, dass sich Unternehmen und Reiche von ihren heimischen Gesellschaften entkoppeln. Dass sie zwar von Infrastruktur und Bildungsniveau eines Landes profitieren, aber keinerlei Interesse daran haben, diese auch mitzufinanzieren.

Allerdings sollen die Räte auch die Möglichkeit haben, die nationalen Parlamente zu umgehen. Nicht dauerhaft und nicht nach Belieben, sondern einmal alle zwei Jahre mithilfe eines Referendums.

Diesseits des Rechts, jenseits der Moral

Die Bürger:innenräte sollen Arlens Vorschlag zufolge nicht die Arbeit der Strafverfolgungsbehörden übernehmen. Sind Steuerpraktiken illegal, geht der Fall an die Justiz. Steuervermeidung bewegt sich aber – anders als etwa die Steuerhinterziehung – häufig im Rahmen des Rechts. Aufgabe der Räte wäre es nicht, Regelbrüche zu verfolgen, sondern die bestehenden Regeln kritisch zu hinterfragen – und Verbesserungen vorzuschlagen.

Letzteres vor allem durch einen Jahresbericht an das nationale Parlament. Dieser beinhaltet sowohl eine Zusammenfassung der Arbeit des jeweiligen Kalenderjahres als auch eine konkrete Politikempfehlung. Die Empfehlung muss verpflichtend innerhalb von sechs Monaten im Parlament debattiert werden. Im Anschluss muss der Gesetzgeber die Öffentlichkeit über seinen Standpunkt und zukünftige Handlungsabsichten informieren.

Allerdings sollen die Räte auch die Möglichkeit haben, die nationalen Parlamente zu umgehen. Nicht dauerhaft und nicht nach Belieben, sondern einmal alle zwei Jahre mithilfe eines Referendums. In diesem könnte bei Bedarf über konkrete steuerpolitische Reformen abgestimmt werden. Aus Arlens Perspektive ist das nötig, um eventuelle parlamentarische Blockaden aufbrechen zu können.

Anzahl der Krankenpfleger:innen, die weltweit zusätzlich gebraucht werden: 5,9 Millionen; und die weltweit mit vermiedenen Steuergeldern eingestellt werden könnten: 34 Millionen

Die schwarze Liste der Steuersünder:innen

Jenseits dieser mittelfristigen Handlungsmöglichkeiten sollen die Räte allerdings auch ganz unmittelbar aktiv werden können, etwa durch das Erstellen von Steuervermeiderlisten. In solchen Verzeichnissen würden Firmen und Privatpersonen geführt, die als schädlichste Steuervermeider ausgemacht wurden. Wer auf dieser Liste steht, müsste unter anderem detaillierteren Offenlegungspflichten nachkommen und würde von öffentlichen Finanzbehörden besonders streng durchleuchtet. Allein die Aussicht auf den Ansehensverlust, so die Hoffnung, würde Unternehmen und Privatpersonen dazu bringen, sich zweimal zu überlegen: Lohnt sich die Steuervermeidung wirklich?

Dass alle Steuervermeider diese Frage mit Nein beantworten würden, ist freilich einigermaßen unwahrscheinlich. Zu groß scheint die Gier derjenigen zu sein, deren Gewinne und Vermögen ohnehin schon überdurchschnittlich hoch sind. Und zu gering scheint die Wahrscheinlichkeit, beim Steuersparen auf Kosten der Allgemeinheit wirklich erwischt zu werden. Diese Wahrscheinlichkeit würde durch Bürger:innenräte jedoch erhöht. Denn ja, durchschnittliche Bürger:innen sind in Sachen Steuervermeidung Laien; aber sie können sich als Mitglieder des Rates vier Jahre lang auf dieses eine Thema konzentrieren. Und auch durchschnittliche Bürger:innen wissen, wann sie zugunsten der vermeintlich Findigen über den Tisch gezogen werden. Aber im Bürger:innenrat hätten sie dann wenigstens die Möglichkeit, etwas dagegen zu tun. Das kostet Zeit und verlangt den gelosten Bürger:innen ganz unabhängig von ihrer Vergütung viel ab, aber: Ohne Zumutungen ist eine lebendige Demokratie nicht zu haben.

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Fußnoten

  1. Sozialdemokratische Partei Deutschlands; Bündnis 90/Die Grünen; Freie Demokraten (Hg.): Mehr Fortschritt wagen. Bündnis für Freiheit, Gerechtigkeit und Nachhaltigkeit. Berlin 2021, S. 8 f.
  2. Ebd., S. 10.
  3. Arlen, Gordon: Citizen Tax Juries: Democratizing Tax Enforcement after the Panama Papers, in: Political Theory, Nr. 2 (2022), S. 193-220.
  4. Mehr Demokratie e.V. (Hg.): Was ist ein Bürgerrat?, auf: buergerrat.de (ohne Datum).
  5. Ebd.
  6. Prantl, Heribert: Es geht: Los!, auf: sueddeutsche.de (24.6.2022).
  7. Berbner, Bastian: Ich und der ganz andere, auf: sz.magazin.sueddeutsche.de (25.5.2018).
  8. Arlen 2022, S. 197 f.
  9. Ebd., S. 198.
  10. Lafont, Cristina: Unverkürzte Demokratie. Eine Theorie deliberativer Bürgerbeteiligung. Berlin 2021, S. 37.
  11. Landeszentrale für politische Bildung Baden-Württemberg (Hg.): Die Merkmale einer modernen Demokratie, auf: lpb-bw.de (ohne Datum).
  12. Verdi (Hg.): »Höhere Steuern bedrohen Wirtschaft und Arbeitsplätze«, auf: verdi.de (ohne Datum).
  13. Arlen 2022, S. 206.
  14. Da die Räte nur aus rund 50 Personen bestehen sollen, werden sie mithilfe eines Verfahrens gelost, das die Repräsentativität der Kammern sicherstellt.- Vgl. hierzu beispielhaft: Flanigan, Bailey u.a.: Fair algorithms for selecting citizens’ assemblies, in: Nature, Nr. 596 (2021), S. 548-561.
  15. Ebd., S. 204-207.
  16. Ebd., S. 208.
  17. Ebd., S. 207.
  18. Ebd., S. 208.
  19. Hierzu beispielhaft Schröm, Oliver: Die Cum-Ex-Files. Der Raubzug der Banker, Anwälte und Superreichen und wie ich ihnen auf die Spur kam. Berlin 2021, u.a. S. 65 und 75.
  20. Heidenreich, Felix: Demokratie als Zumutung. Für eine andere Bürgerlichkeit. Stuttgart 2022, S. 20 f.

Autor:innen

Geboren 1986, ist seit 2020 Redakteur bei KATAPULT. Er hat Politikwissenschaft und Geschichte in Freiburg und Greifswald studiert und wurde mit einer Arbeit im Bereich Politische Ideengeschichte promoviert. Zu seinen Schwerpunkten zählen die deutsche Innenpolitik sowie Zustand und Entwicklung demokratischer Regierungssysteme.

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