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Politische Theorie: Asylrecht

Staat sucht Asylbewerber

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Der unbefriedigende Status-Quo: Die Verteilung von Asylsuchenden erfolgt in der EU theoretisch nach dem sogenannten Dublin-System. Dieses sieht vor, dass das Land für eine asylsuchende Person zuständig ist, in welches die Person zuerst einreist. Wenn eine asylsuchende Person beispielsweise die EU in Italien erstmalig betritt und später in den Niederlanden aufgegriffen wird, kann sie von dort nach Italien rücküberstellt werden. Dieser Prozess ist unabhängig von der Frage, ob die Person ein Recht hat, in der EU zu bleiben. Es geht zunächst nur um die Frage, welches Land das Asylverfahren durchführen soll.

Die Außengrenzen mancher EU Mitgliedstaaten wie Italien, Malta oder Griechenland werden regelmäßiger mit Migrationsbewegungen konfrontiert. Dies führt wiederum theoretisch dazu, dass sie aufgrund ihrer geographischen Position für wesentlich mehr Asylsuchende zuständig sind. Tatsächlich wird die überwiegende Anzahl der Asylanträge jedoch in Deutschland, Frankreich, Österreich, Schweden und dem Vereinigten Königreich bearbeitet.

Ein ähnliches Bild ergeben die Zahlen, wo sich Asylsuchende tatsächlich aufhalten. Das bestehende System widerspricht daher – sowohl theoretisch, als auch, wenngleich in entgegengesetzter Richtung, praktisch – der europarechtlichen Forderung nach einer fairen und solidarischen Verteilung der Verantwortung. Gibt es nicht sinnvollere Lösungen für die Verantwortungsverteilung im europäischen Asylsystem?

Die Alternative zum Dublin-System

Der im Folgenden dargestellte Gegenentwurf sieht ein marktbasiertes Quoten-System vor, welches die Präferenzen von Asylsuchenden und Mitgliedstaaten berücksichtigt. Dazu müssen zunächst die Quoten bestimmt werden. Als Faktoren für die Berechnung der unterschiedlichen Aufnahmekapazitäten könnten beispielsweise Bevölkerungszahl, Wirtschaftskraft und Wohlstand dienen. In Deutschland besteht bereits ein Verteilungsschlüssel unter den Bundesländern nach Bevölkerungszahl (1/3) und Steueraufkommen (2/3).

Politische Vorstöße zur Einführung verbindlicher Quoten auf EU-Ebene sind bislang jedoch gescheitert. Da die Aufnahme von Asylsuchenden meist als ökonomische und soziale Last wahrgenommen wird, dürfte es auch in Zukunft schwer sein, eine politische Einigung zu erzielen.

»Fair Trade« mit Asylsuchenden

Das hier vorgestellte Modell geht jedoch noch weiter. Es sieht ein marktbasiertes Handelssystem zur optimalen Verteilung vor. Eine optimale Verteilung meint, dass sowohl die Interessen der Personen als auch die der Aufnahmestaaten soweit wie möglich berücksichtigt werden. Die grundlegende Idee ist ein Handel zwischen Aufnahmestaaten und den Asylsuchenden mit Aufenthaltstiteln. Wie auf einem Markt hat die asylsuchende Person zunächst den ihr vom Ersteintrittsland gewährten Aufenthaltstitel und kann diesen gegen aus ihrer Sicht bessere Angebote tauschen.

Auf der anderen Seite können die Aufnahmestaaten Angebote an präferierte Personen machen, um ihre Quoten mit – aus ihrer Sicht – am besten passenden Personen zu erfüllen. Da ein individuelles Aushandeln in solch einem Maßstab jedoch nicht möglich ist, muss ein entsprechender Verteilungsmechanismus entwickelt werden.

Dazu erstellt die Person ein Ranking aller für sie in Frage kommenden Aufnahmeländer. Sofern Länder, welche auf der Präferenzliste der Person weiter oben stehen als das nach bisheriger Regelung zuständige Ersteintrittsland, kann die Person einem auf ihrer persönlichen Liste höher eingestuften Land zugeteilt werden. Das geht jedoch nur, wenn diese Länder noch freie »Quoten-Plätze« haben. Eine Zuteilung in ein weniger präferiertes Land ist nicht möglich.

Ferner sollen auch Präferenzen von Aufnahmestaaten berücksichtigt werden. Diese Präferenzen können sich beispielsweise auf die Berufsausbildung, die Sprachkenntnisse, den Aufenthaltsstatus oder die Nationalität der Personen beziehen. Die Staaten erstellen ihrerseits ein Ranking hinsichtlich der von Ihnen präferierten Attribute. Wenngleich sich die länderspezifischen Präferenzen teilweise ähneln, besteht aufgrund der unterschiedlichen sozialen, kulturellen, politischen und wirtschaftlichen Hintergründe eine abweichende Gewichtung.

Anhand dieser Listen und der freien Kapazitäten werden »Visa-Angebote« an die entsprechenden Personen gerichtet, unter denen diese das für sie attraktivste annehmen bzw. es ihnen anhand ihrer Rankings zugeordnet wird. Die nicht angenommenen Angebote werden dann an die nächstpräferierten Personen weitergeleitet – so lange, bis alle Angebote angenommen wurden und die Quoten entsprechend erfüllt sind.

Ausgleichszahlungen für »Quotensünder«

Ein Angebot aus einem Land kann nicht zugeteilt werden, wenn es von der asylsuchenden Person als weniger attraktiv als das Ersteintrittsland eingestuft worden ist. Daher kann es sein, dass nicht alle Länder ihre Quoten erfüllen können. Für diesen Fall ist eine Ausgleichszahlung für die mit der Untererfüllung gesparten Kosten vorgesehen. Dies dient der Vorbeugung, da Aufnahmestaaten sich ihrer Verantwortung ansonsten dadurch entziehen könnten, dass sie sich möglichst unattraktiv für Asylsuchende darstellen (lange Verfahrensdauern, »Willkommenskultur«, Diskriminierung, Rassismus, geringe Anerkennungsquoten etc.) und dadurch eine Zuteilung verhindern. Damit besteht zumindest kein ökonomischer Anreiz für die Staaten, sich ihrer Verantwortung zu entziehen. Ein darüberhinausgehender Sanktionsmechanismus, wie beispielsweise eine Strafzahlung, für Länder, die ihre Quote nicht erfüllen (können), würde einen Anreiz schaffen, sich mit den Gründen ihrer Unattraktivität gegenüber Asylsuchenden zu beschäftigen und nach Lösungen zu suchen.

Ergänzend ist auch ein Handel mit den zugeteilten Quoten der Mitgliedsstaaten untereinander möglich. Hat beispielsweise Land A seine Quote bereits erfüllt, Land B hingegen noch nicht, kann Land A Quotenplätze von Land B übernehmen. Dieser Handel kann für beide Länder vorteilhaft sein. Land B kann seine Aufnahmeverantwortlichkeit reduzieren und damit einer Strafzahlung zuvorkommen oder die tatsächlich entstehenden Kosten reduzieren, wenn die Zahlung an Land A geringer ist als die im Falle der Selbsterfüllung anfallenden Kosten. Land A hingegen kann, da es für Asylsuchende offenbar attraktiv ist und Asylsuchende entsprechend seiner Präferenzen zugeteilt bekommt, ein Interesse haben, mehr Personen aufzunehmen, um auf demographische und wirtschaftliche Entwicklungen zu reagieren. Ferner kann es sein, dass die tatsächlichen fiskalischen Kosten in Land A geringer sind als die von Land B im Falle einer Übernahme angebotene Zahlung, wenn es über effektive Verwaltungs-, Sozial und Gerichtssysteme verfügt.

Somit führt der hier vorgeschlagene Verteilungsmechanismus zu einer Win-Win-Win Situation.

Somit führt der hier vorgeschlagene Verteilungsmechanismus zu einer Win-Win-Win Situation. Land B kommt günstiger weg als bei einer starren Quote. Land A bekommt bei einer Übererfüllung zusätzliche Personen zugewiesen, welche dem gewünschten Profil entsprechen, und kann sogar noch finanziellen Nutzen daraus ziehen. Und auch für die asylsuchende Person verbessert sich die Lage gegenüber ihrer bisherigen Zuteilung, da sie auf ihrer Präferenzliste nur »nach oben« umverteilt werden kann.

Verbesserung der Integration

Die Erhebung der Länderpräferenzen der Asylsuchenden könnte im Rahmen der Registrierung bei der Ankunft erfolgen. Das Sammeln, Aktualisieren und Verwalten der Präferenzlisten der Asylsuchenden und der Länder sowie die Verteilung beziehungsweise Zuteilung könnte durch den UNHCR (die »Flüchtlings-Abteilung« der Vereinten Nationen) oder das EASO (das Europäische Unterstützungsbüro für Asylfragen) erfolgen.

Die Vorteile des Quotensystems plus Zuteilungsmechanismus: Zunächst würde ein Quotensystem einen klaren Rahmen für die Verantwortlichkeiten im Europäischen Asylsystem schaffen. Es würde die bestehenden Anreize, sich durch Nicht-Registrierung von Asylsuchenden der Verantwortung zu entziehen, abschaffen und den Mitgliedsstaaten, welche aufgrund ihrer geographischen Lage nur sehr selten Ersteintrittsländer sind, – auch rechtlich – einen fairen Teil der Verantwortung übertragen.

Die größten Verbesserungen sind jedoch darin zu sehen, dass einerseits die Asylsuchenden eine aktive Rolle in der Entscheidung über ihren Verbleib einnehmen könnten. Andererseits könnte wegen der den jeweiligen Bedürfnissen angepassten Zuteilungen die Integration in Gesellschaft und Arbeitsmarkt besser funktionieren und die Aufnahmestaaten würden damit ihre Verantwortung weniger als Last empfinden. Dies könnte wiederum eine gesteigerte Bereitschaft für die Aufnahme von Asylsuchenden mit sich bringen. Der Vorzeichenwechsel, dass die Länder sich für Asylsuchende attraktiv zeigen müssen, um ihre »Wunsch-Kandidat/-innen« zu bekommen oder wenigstens genug Personen, um ihre Quote zu erfüllen, könnte zu einem massiven Umdenken und zu einer erheblichen Verbesserung der wechselseitigen Beziehung führen.

Verbesserung realpolitischer Umstände

Der vorgestellte Ansatz kann sicherlich nicht sämtliche Verantwortungs- und Verteilungsprobleme lösen. Auch wenn Asylsuchende den von ihnen bevorzugten Aufnahmestaaten zugeteilt werden, besteht ein Anreiz, in noch attraktivere Mitgliedsstaaten weiterzuziehen. Diese sogenannte Sekundärmigration findet jedoch unter dem aktuellen System bereits in großem Maße statt und würde sich wegen der subjektiv ausschließlich positiven Zuteilungsoptionen zumindest nicht verstärken.

Ferner beruht die von Asylsuchenden empfundene (Un-)Attraktivität von Ländern oftmals auf der wirtschaftlichen Lage der Staaten. Diese wird sich mit Sanktionsmechanismen nicht verbessern und daher das Ziel, das Land dazu zu bringen, sich für Asylsuchende attraktiver zu gestalten, noch schwerer zu erreichen sein. Daher könnte es sinnvoller sein, eine Übererfüllung positiv zu honorieren. Dieser Effekt kann jedoch auch durch den – im Zweifel für beide Seiten attraktiven – Handel zwischen den Aufnahmestaaten erreicht werden.

Es handelt sich zugegebenermaßen um einen sehr technokratischen Vorschlag. Auch die Frage, inwieweit nationalstaatliche Interessen letztlich berücksichtigt werden dürfen, wird nicht vertieft. Ebenso bleibt die Frage der weiterhin stark eingeschränkten Mobilitätsrechte von asylsuchenden Personen außen vor.

Diese bedauernswerten Einschränkungen sind den realpolitischen Umständen geschuldet, welche weitergehenden Reformen oftmals entgegenstehen. Das vorgestellte Modell hat aufgrund der allseitigen Verbesserungspotentiale eine reale Chance, in absehbarer Zeit politisch mehrheitsfähig zu werden. Diese ist wegen der bedürfnisorientierten Zuteilung auch höher als bei einer bislang gescheiterten starren Quote.

Fußnoten

  1. Rücküberstellung meint die (gegebenenfalls auch zwangsweise) Verbringung in das zuständige Land.
  2. Erst im Asylverfahren wird geprüft, ob Gründe für die Gewährung internationalen Schutzes vorliegen.
  3. Der Entwurf stammt von Jesús Fernández-Huertas Moraga und Hillel Rapoport. URL: http://cadmus.eui.eu/bitstream/handle/1814/33097/RSCAS_2014_101.pdf.
  4. Dabei handelt es sich um den sog. Königsteiner Schlüssel. Wie sich die Quoten bei einer Übertragung dieses Maßstabes auf EU-Ebene - wobei das Steueraufkommen durch das Bruttoinlandsprodukt ersetzt wurde - in etwa gestalten würden und wie sich dies zu den aktuellen Zahlen verhält, wurde bereits untersucht.- S. URL: http://www.verfassungsblog.de/koenigsteiner-schluessel-fuer-eu-fluechtlingspolitik/.
  5. Dies wird besonders deutlich bei Sprachkenntnissen. So sind z.B. Französischkenntnisse in Frankreich, Belgien oder der Schweiz für eine Integration wichtiger/wertvoller als in Deutschland.
  6. Der Fiskus bezeichnet den Staat als Eigentümer des Staatsvermögens. Der Begriff bezieht sich also auf die Staatskasse.

Autor:innen

Forschungsschwerpunkt
Europäisches Migrationsrecht

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