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Die Diplomatie, wie wir sie heute kennen, entstand in den vergangenen zwei Jahrhunderten: Staaten – oder Institutionen wie die EU – ernennen Personen, die ihre Interessen vertreten sollen. Im 19. Jahrhundert galt lange der Grundsatz, dass kein Land einen höherrangigen Vertreter – Vertreterinnen gibt es erst seit dem 20. Jahrhundert – in einen anderen Staat entsenden würde, als in diesem Staat vertreten sind. Eine Art Tauschgeschäft: Beide Staaten einigten sich so darauf, wie bedeutend ihnen ihre Beziehungen waren. Der Botschafter stand dabei über dem Gesandten und dieser über dem sogenannten Chargé d’affaires. Aus Standesdünkel entsandten Monarchien außerdem keine Botschafter in Republiken, was sich erst durch die wechselvolle Geschichte Frankreichs im 19. Jahrhundert, aber auch durch den Aufstieg der USA zu einer Regionalmacht veränderte. Heute können alle Staaten Botschafter und Botschafterinnen in andere Nationen schicken. Doch welche Staaten entsenden die wenigsten Diplomaten und haben die wenigsten Botschaften?
Es liegt nahe, vor allem bei den kleinen Staaten zu suchen. Diese können sich meist keinen großen Außenamtsapparat leisten. Deswegen entscheiden die Regierungen dieser Länder, wo sie diplomatisch vertreten sein wollen. Darüber, ab wann ein Staat als klein gilt, herrscht kein Konsens. Die Weltbank und das Commonwealth definieren kleine Staaten als Nationen mit weniger als 1,5 Millionen Einwohnern. Setzt man diese Marke an, dann fallen fast 40 Länder in diese Kategorie. Der informelle UN-Zusammenschluss »Forum of Small States« zieht die Grenze sogar bei zehn Millionen Menschen, die in einem Land wohnen. Dieser Definition zufolge stellten die kleinen Staaten mehr als die Hälfte aller UN-Mitglieder. Zu guter Letzt gibt es auch noch die sogenannten Mikrostaaten. Diese sind laut wissenschaftlichem Konsens Nationen mit weniger als 500.000 Einwohnern. Das wären immerhin fast 20 allgemein anerkannte Staaten. Die Definitionen variieren, doch die meisten im Folgenden betrachteten Länder fallen in die kleinste dieser Kategorien.
Mehr Botschaften, mehr Prestige
Kleine Staaten engagieren sich oft in Foren mit vielen Partnern, da sie sonst einseitig von größeren Staaten abhängig wären. Teilweise ist deren Abhängigkeit aber Realität und sie können nicht über alle Aspekte der Außen- und Sicherheitspolitik frei entscheiden. In manchen Fällen rührt das noch aus der kolonialen Vergangenheit her, wie zum Beispiel bei Bhutan und den Marshallinseln. Andernorts entstanden solche Verhältnisse erst in den vergangenen Jahrzehnten, wie etwa im Falle Abchasiens. Das internationale Engagement unabhängig vom übergeordneten Patronagestaat dient dann meist dazu, die eigene Unabhängigkeit zu stärken.
Ein kleiner Staat mit wenigen Botschaften sind die Karibikinseln St. Kitts und Nevis. Dieses Land unterhält sieben Botschaften, und zwar nur in Belgien, Großbritannien, Jamaika, Kanada, Kuba, den USA und Taiwan. Hinzu kommt ein Generalkonsulat in den Vereinigten Arabischen Emiraten. Das Besondere an St. Kitts und Nevis ist, dass es als eines von 15 Ländern überhaupt nur diplomatische Beziehungen zu Taiwan (offiziell Republik China), aber nicht zur Volksrepublik China unterhält. Als Industriestaat tritt Taiwan als Geber von Entwicklungshilfe für diesen ausgewählten Staatenkreis auf. In Basseterre, der Hauptstadt, finden sich wiederum drei Botschaften: eine kubanische, eine taiwanische und eine venezolanische. Taiwan errichtet nämlich in allen Staaten, zu denen es diplomatische Beziehungen unterhält, Botschaften – unabhängig von der Größe des Landes. Zu den ökonomischen Vorteilen kommt also für die kleinen Staaten noch ein Prestigegewinn.
Kleine Länder mit vielen Vertretungen
An den Botschaften im Land lässt sich teilweise seine Geschichte ablesen – wie zum Beispiel bei Eswatini. Das frühere Swasiland ist eines der kleinsten Länder Afrikas. Als es 1968 die Unabhängigkeit von Großbritannien erlangte, lag es zwischen dem Apartheidstaat Südafrika und der damals noch portugiesischen Kolonie Mosambik. In Eswatinis Hauptstadt, Mbabane, gibt es heute sieben Botschaften, darunter die der Nachbarländer, der früheren Kolonialmacht Großbritannien, der Großmächte Indien und USA, aber auch von Katar und Taiwan. Ebenso wie St. Kitts und Nevis unterhält das Land diplomatische Beziehungen zu Taiwan – als einziges in Afrika. Eigene Botschaften, insgesamt elf, hat Eswatini in Afrika, Asien, Europa und Nordamerika. Hinzu kommen Missionen bei der Afrikanischen und der Europäischen Union sowie der UNO. Auch dieser relativ kleine Staat in Afrika entsendet somit verhältnismäßig viele Botschafter.
Noch kleiner als Eswatini sind die Komoren. Die Inselgruppe – gelegen zwischen Madagaskar und Ostafrika – ist das südlichste Land der Arabischen Liga. Der Staat, der außerdem Mitglied der Afrikanischen Union ist, hatte die vergangenen Jahrzehnte immer wieder mit separatistischen Bewegungen zu kämpfen und stand deswegen im Fokus internationaler Aufmerksamkeit. Trotz der geringen Größe und ihrer Armut unterhält die Republik 13 Botschaften in Afrika, Asien und Europa. Hinzu kommen Vertretungen bei der Arabischen Liga und den Vereinten Nationen. In der Hauptstadt Moroni gibt es wiederum acht Botschaften – davon drei arabischer Staaten.
Ministaaten: kein Platz für Botschaften
In einer anderen Lage als die Komoren befindet sich Abchasien, da es ein sogenanntes De-facto-Regime ist. Das ist ein Staat, der nicht allgemein anerkannt ist und deswegen beispielsweise in vielen internationalen Organisationen kein Mitglied werden kann. Die bekanntesten Beispiele dieser Kategorie sind das Kosovo, Nordzypern und das innerhalb der Republik Moldau liegende Transnistrien. Auch das kaukasische Abchasien gehört dazu. Die kleine Schwarzmeerrepublik spaltete sich während des Zerfalls der Sowjetunion von Georgien ab. Seit 2008 erkennt eine Reihe von Staaten die Unabhängigkeit an. In der abchasischen Hauptstadt Sochumi gibt es Botschaften von Russland und von Südossetien, einem weiteren De-facto-Staat. Abchasien selbst wiederum unterhält diplomatische Vertretungen in Venezuela, Russland, Südossetien und Syrien. Auch als Nicht-UN-Mitglied hat Abchasien damit eine Reihe von Botschaften.
International allgemein anerkannt und mitten in Europa wiederum liegt Liechtenstein. Das kleine Fürstentum trat den Vereinten Nationen erst im Jahr 1990 bei. Liechtenstein ist einer von zwei UN-Mitgliedstaaten, auf deren Territorium keine Botschaft eines anderen Landes steht – der andere ist der Vatikan, wo es aus Platzgründen gar nicht geht. Seine diplomatischen Beziehungen wickelt das Land fast ausschließlich über Botschaften in Bern ab. Eigene diplomatische Missionen unterhält Liechtenstein in den Hauptstädten beider Nachbarländer (Bern und Wien), in Berlin und Brüssel sowie in Washington. Hinzu kommen Vertretungen bei internationalen Organisationen in Genf, Straßburg und New York. Diese haben ebenso den Rang von Botschaften, was dazu führt, dass Liechtenstein derzeit eine Botschafterin in Bern und einen Botschafter in Genf hat. In allen anderen Staaten vertritt auf Botschafterebene die Schweiz das kleine Nachbarland. Für Liechtenstein ist darüber hinaus ein weit gefächertes Netz von Honorarkonsulinnen tätig. In Europa befindet sich also der Staat mit den wenigsten Botschaften auf dem eigenen Territorium – gar keinen.
Das Bhutan-Sandwich
Auf der Suche nach Ländern mit wenigen Botschaften wird man in Asien hingegen nicht fündig. Selbst auf den Malediven – dem bevölkerungsärmsten Land des Kontinents – gibt es neun Botschaften und selbst unterhält das Land 14 Botschaften in anderen Staaten. Ein weiteres Beispiel für einen kleinen Staat Asiens ist das Königreich Bhutan. Nach seiner Unabhängigkeit im Jahr 1947 übernahm Indien die Aufgaben der einstigen britischen Kolonialherren gegenüber Bhutan. In einem Vertrag akzeptierte das südasiatische Königreich 1949 die »Leitung« Neu-Delhis in internationalen Fragen. Der chinesisch-indische Krieg im Jahr 1962 sorgte jedoch für großes Unbehagen in Bhutan, das wie in einem Sandwich zwischen beiden Ländern liegt. Deswegen trat das Land 1971 den Vereinten Nationen bei, gründete erstmals ein Außenministerium und wertete die Vertretung in Neu-Delhi zu einer Botschaft auf. Das verstärkte internationale Engagement sollte die Abhängigkeit von Indien verringern und somit helfen, nicht in den chinesisch-indischen Konflikt hineingezogen zu werden.
Bis heute pflegt die bhutanische Regierung keine diplomatischen Beziehungen zu China – eine Besonderheit in solch einer Situation eines Kleinstaates zwischen zwei Großmächten. Derzeit unterhält das kleine Königreich vier Botschaften in Asien (Bangladesch, Indien, Kuwait und Thailand) und eine in Europa (Belgien). Hinzu kommen die Vertretungen bei UN-Organisationen und der Europäischen Union. Darüber hinaus existieren keine diplomatischen Missionen. Das internationale diplomatische Korps in der Hauptstadt Thimphu besteht aus den Botschaftern Bangladeschs, Indiens und Kuwaits. Damit gehört Bhutan zu den Staaten mit den wenigsten Botschaften im Land. Aber es gibt Staaten mit noch weniger.
Die Suche nach den Staaten mit den wenigsten Botschaften führt letztendlich nach Ozeanien. Dort liegen die Marshallinseln. Nachdem die Inseln zunächst spanische, dann deutsche und schließlich japanische Kolonie waren, übernahmen die USA sie nach dem Zweiten Weltkrieg. Von der UNO erhielten die Vereinigten Staaten dann das Mandat zur Verwaltung der Inseln. Nach einer Volksabstimmung erlangten die Marshallinseln 1986 die Unabhängigkeit und banden sich in einem »Pakt freier Assoziation« an die USA. Diese bestimmen auch weiterhin die Verteidigungspolitik der Inselrepublik und garantieren außerdem die meisten Hilfszahlungen. Die zweitmeisten kommen aus Taiwan, das seit 1999 von den Marshallinseln wieder diplomatisch anerkannt wird.
In der Hauptstadt Majuro befinden sich nur drei Botschaften: eine Japans, eine der USA und eine von Taiwan. Marshallische Botschaften gibt es in Fidschi, Japan, Taiwan, Südkorea und den USA. Über die Botschaft in der fidschianischen Hauptstadt pflegt die Regierung die Beziehungen zu allen anderen Pazifikstaaten. Hinzu kommt eine ständige Vertretung bei den Vereinten Nationen in New York. Insgesamt befinden sich auf den Marshallinseln also drei Botschaften, und das Land selbst unterhält fünf eigene in aller Welt – eine unterbietbare Zahl!
Tausche Anerkennung gegen Entwicklungshilfe
Weiter östlich befindet sich das Land mit den wenigsten Botschaften überhaupt. Kiribati ist der ärmste aller Inselstaaten im Pazifik. Auf den 33 Atollen und Koralleninseln leben nur rund 110.000 Menschen. Die erste Botschaft – in Fidschi – eröffnete die Republik Kiribati erst im Jahr 2002, das heißt 23 Jahre nach der Unabhängigkeit von Großbritannien. Eine weitere Mission gibt es bei den Vereinten Nationen, dessen Mitglied die Republik erst 1999 wurde. Ebenso wie bei den Marshallinseln dient Fidschi, Sitz des Pacific Islands Forum, Kiribati als Plattform für Beziehungen zu anderen Pazifikstaaten – und die UN-Mission in New York für die zum Rest der Welt. Kiribati ist somit der Staat mit den wenigsten Botschaften in anderen Ländern. Im Land selbst wiederum unterhalten die beiden Regionalmächte Australien und Neuseeland sowie China jeweils eine Botschaft.
Die Suche nach den Staaten mit den wenigsten Botschaften führte letztendlich nach Kiribati und Liechtenstein. Ersteres hat nur eine Botschaft in einem anderen Staat und der Alpenstaat beherbergt keine einzige Botschaft eines anderen Landes – und das nicht aus Platzmangel. Die Spurensuche wirft ein Schlaglicht auf die sogenannten kleinen Staaten. Das Feld der Außenpolitik dieser Länder ist bisher relativ schlecht erforscht. Auffällig ist, dass Staaten mit einem umstrittenen Status wie Abchasien und Taiwan in so gut wie allen Staaten, zu denen sie diplomatische Beziehungen unterhalten, Botschaften errichten. Einige kleine Länder in der Karibik, Afrika und Ozeanien beherbergen deswegen Botschaften Taiwans. Vertretungen Abchasiens findet man in Venezuela und Syrien. Die Diplomatie dient dabei als Beweis für die eigene Unabhängigkeit. Der Überblick über die Netzwerke zeigt außerdem, dass Diplomatie auch ein Geschäft sein kann: So bedeutet die Errichtung einer Botschaft eines Staates in Taipeh meist Entwicklungshilfe aus Taiwan. Für kleine Länder dienen andere Nationen meist als Plattformen für internationale Beziehungen. Viele der Pazifikrepubliken haben beispielsweise Botschaften auf den Fidschi-Inseln und pflegen darüber Beziehungen zu Staaten jenseits der eigenen Region. Die größte und bedeutendste Plattform ist und bleibt jedoch die UNO. Alle allgemein anerkannten Staaten haben dort Vertreterinnen und Vertreter.
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Authors
Universität Mannheim
Forschungsschwerpunkte
De-Facto-Staaten, Peripheriegeschichte, Internationale Beziehungen
