Eurokrise
Wie Portugal aus der Krise kam

Der politische Kurs, der Portugal aus der Krise führte, ignorierte die Empfehlungen der EU. Statt zu sparen, setzte der iberische Staat seit 2015 auf Investitionen und Konsum. Der Fall zeigt: Es gibt Alternativen zur Austeritätspolitik. Voraussetzung dafür waren pragmatische Parteien und der Brexit. Von SEBASTIAN HAUPT

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»Wir werden die Krise nur überwinden, wenn wir ärmer werden«, verkündete der konservative Regierungschef Pedro Passos Coelho 2011.1 Portugal wurde ärmer, die Krise aber überwand es dadurch nicht. Wie andere europäische Staaten war auch das Zehn-Millionen-Einwohner-Land im Zuge der Finanz- und Währungskrise ins Straucheln geraten. Es musste seinen Finanzsektor mit Milliarden bezuschussen.

Seit 2010 befand sich Portugal unter dem europäischen Rettungsschirm, nachdem Ratingagenturen die Kreditwürdigkeit mehrfach herabgestuft und damit eine Kreditaufnahme am Kapitalmarkt extrem verteuert hatten. Im Gegenzug verpflichtete es sich zu einem strikten Sparkurs: weniger öffentliche Ausgaben, Strukturreformen und Privatisierungen – Austerität.



Mit der Krisenlösung in die Krise
Die Regierung Coelhos, der das Amt 2011 übernommen hatte, kürzte Löhne, reduzierte Renten und Familienbeihilfen, entließ Angestellte im öffentlichen Dienst und privatisierte die öffentliche Infrastruktur. Die Maßnahmen, die die Vorgaben aus Brüssel sogar überstiegen, führten Portugal allerdings nicht aus der Rezession, sondern noch tiefer hinein.

Statt Staatsschulden abzubauen, wuchs das Haushaltsdefizit massiv, Portugal rutschte in die schwerste Wirtschaftskrise seit den 70ern. Die Jugendarbeitslosigkeit betrug bis zu 42 Prozent, selbst Personen mit regulärer Beschäftigung arbeiteten in prekären Verhältnissen.2

Die Sparpolitik hatte die inländische Wirtschaft in die Rezession stürzen lassen. Aufgrund der niedrigen Löhne und des Sparzwangs der privaten Haushalte war die Binnenkonjunktur eingebrochen. Fehlende Investitionen und ausbleibende Aufträge der öffentlichen Hand brachten zahlreiche Branchen zum Erliegen. Steuern in Milliardenhöhe blieben aus, das Haushaltsdefizit stieg.

Die Portugiesen straften Coelho für seinen Kurs ab. Zwar blieben die Konservativen bei der Parlamentswahl 2015 stärkste Partei, verloren jedoch die absolute Mehrheit. Das erlaubte es Sozialistenchef António Costa, erstmals seit dem Ende der Diktatur 1976 ein linkes Bündnis zu bilden, das sich zwar inhaltlich in vielen Fragen uneins war, allerdings ein gemeinsames Ziel verfolgte: das Ende der Sparpolitik. Seit November 2015 führt Costa eine von den anderen linken Parteien geduldete Minderheitsregierung an.3



Reformen der Regierung Costa
Die Maßnahmen der Regierung lesen sich wie ein Gegenentwurf zu fast allen Sparforderungen der EU. Die Sozialisten hoben den Mindestlohn an und machten die Kürzungen von Löhnen und Pensionen der Vorgängerregierung größtenteils rückgängig. Sie reduzierten die Arbeitszeit für Staatsangestellte und verabschiedeten eine niedrigere Mehrwertsteuer für Restaurants.

Das Ziel hinter den Maßnahmen: Die Portugiesen sollten mehr konsumieren können und damit die heimische Wirtschaft wiederbeleben – mit Erfolg. Portugal verzeichnete zuletzt Wachstumsraten von 2,6 (2017) und 2,4 Prozent (2018). Damit liegt es über dem Durchschnitt der Eurozone. Die Arbeitslosenquote fiel 2017 unter die Zehn-Prozent-Marke, 2018 liegt sie mit 7,3 Prozent so niedrig wie seit zehn Jahren nicht mehr.

Dabei profitierte die Regierung Costa auch von Umständen, die sie selbst nur wenig beeinflussen konnte. Als Motor des portugiesischen Aufschwungs gilt vor allem der boomende Tourismus. Inzwischen macht er etwa sieben Prozent der portugiesischen Wirtschaftsleistung aus, die Zahl der Touristen wächst seit einigen Jahren stark.4

Ein weiterer Treiber des portugiesischen Aufschwungs ist der steigende Export. Vor der Finanzkrise war Portugal zwar bereits für Auslandsinvestitionen attraktiv, allerdings floss ein Großteil in den Dienstleistungssektor. Inzwischen investieren die Kapitalgeber jedoch in Rekordhöhe in den Bausektor und die Raumfahrt, finanzieren Innovationen in der Textil- und Papierindustrie. Vor allem Olivenöl ist ein wichtiges Exportprodukt, das Land hat seine Olivenölausfuhren im Vergleich zu 2007 fast verdreifacht.5

Trotz bestehender Probleme – ein weiterhin niedriges Lohnniveau, ein chronisch unterfinanziertes Gesundheitssystem und eine hohe Staatsschuldenquote – scheint Portugal einen wirtschaftspolitischen Pfad eingeschlagen zu haben, der erstmals seit Jahren einen Ausweg aus der Krise verspricht.



Warum das Sparen in die Krise geführt hat
Die portugiesische Strategie steht dem Paradigma entgegen, das die deutsche Krisendebatte dominiert. Der idealtypische Weg aus der Wirtschafts- und Staatsschuldenkrise besteht nach dieser (neoklassischen) Lesart aus zwei zentralen Elementen: Strukturreformen und einer sparsamen Haushaltspolitik.

Um Innovationsbereitschaft und Wettbewerbsfähigkeit zu stärken, sollen Dienstleistungen und Infrastrukturbereiche privatisiert sowie Investitionsbedingungen für Unternehmen erleichtert werden. Sparmaßnahmen würden dafür sorgen, dass die Neuverschuldung sinke. Damit reduziere sich die Belastung durch zukünftige Zinsrückzahlungen, und das Vertrauen der Finanzmärkte in die Bonität des Staates steige. Das kann zwar dafür sorgen, dass die Wirtschaft kurzzeitig schrumpft, mittelfristig sorge dies jedoch für einen Wachstumsimpuls.

In Griechenland oder Portugal folgte dem Sparen jedoch kein Konjunkturaufschwung. Neoklassische Autoren führen das darauf zurück, dass die Reformen zu gering ausgefallen seien. Im Baltikum habe der strikte Sparkurs funktioniert. So hätten sich Estland, Lettland und Litauen vor allem deshalb ökonomisch erholt, weil sie sehr starke Kürzungen von Löhnen, Pensionen und Sozialleistungen vornahmen. Wer weniger restriktive Fiskalpolitik betreibe, sei bei der Krisenbewältigung weniger erfolgreich, meint etwa Stefan Homburg, Direktor des Instituts für öffentliche Finanzen der Leibniz-Universität Hannover.6

Philipp Engler und Mathias Klein vom Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung widersprechen dem. Sie argumentieren, dass die Sparmaßnahmen die Krisenerscheinungen in den südeuropäischen Staaten massiv verschärft hätten. Griechenland, Portugal und Spanien hätten durchaus weitreichende Strukturreformen durchgeführt, unter anderem die Lebensarbeitszeit erhöht, Bürokratie abgebaut, das Steuersystem reformiert, Arbeitsmarktreformen umgesetzt und das Kreditsystem investitionsfreundlicher gestaltet. Die rigide Fiskalpolitik habe deren positive Effekte jedoch zunichtegemacht.7 Sie bestätigen in ihrer Untersuchung die Beobachtung, dass staatliche Sparpolitik tendenziell den Konsum mindert. In wirtschaftlichen Krisenzeiten fallen diese Effekte allerdings deutlich stärker aus, besonders, wenn private Haushalte ohnehin verschuldet sind. Damit hätten die Maßnahmen, anders als intendiert, Südeuropa in die Rezession geführt.8

Portugal ist nicht Estland
Warum funktionierte in Portugal nicht, was im Baltikum offenbar erfolgreich war? Entscheidend dürfte weniger die Bereitschaft der Regierungen zu Reformen als die unterschiedliche volkswirtschaftliche Ausgangslage sein.

Portugal geriet in eine Verschuldungsspirale, weil es seine Banken mit Milliardenhilfen stützen musste. In Litauen und Estland hingegen war das nicht nötig. Seit den 2000ern befinden sich etwa 90 Prozent der Finanzinstitute im Besitz ausländischer, vor allem schwedischer Banken, die sie in der Krise mit Liquidität versorgten.9

Zudem profitieren die baltischen Staaten von ihrer geografischen Lage. Mit der unmittelbaren Nachbarschaft zu Skandinavien, Deutschland, Polen und Russland konnten sie sich schnell erholen und sind fest in regionale Wirtschaftsketten integriert. Mit Telekommunikations- und Elektronikprodukten sowie Maschinen verfügen sie über gefragte Exportgüter. Portugal verfügt hingegen nicht über eine vergleichbare ökonomisch starke Nachbarschaft.

Ein Teil des wirtschaftlichen Aufschwungs der osteuropäischen Staaten stützt sich außerdem auf Emigration. Allein im Jahr 2010 verließen beispielsweise 40.000 Menschen Lettland, insgesamt reduzierte sich der Anteil seiner Bevölkerung im Erwerbsalter seit 2000 um ein Viertel. Das sorgte für eine Entlastung der Sozialkassen und entspannte den Arbeitsmarkt, zudem überweisen die Migrierten einen großen Teil des Gehalts in ihre Heimat und stimulieren damit Konsum und Privatinvestitionen.10

Für die Erholung der baltischen Volkswirtschaften gibt es zahlreiche weitere Gründe, die mit der Austeritätspolitik in keinem Zusammenhang stehen. Tatsächlich ist unter Ökonomen deshalb stark umstritten, wie sehr die Sparpolitik zur Erholung der osteuropäischen Staaten beigetragen hat.11

Pragmatische Parteien
Bemerkenswert ist der portugiesische Fall nicht nur unter ökonomischen, sondern auch unter politischen Gesichtspunkten. Während viele Beobachter Portugal als Modellbeispiel für linke Krisenpolitik bezeichnen, äußern sich die Verantwortlichen eher zurückhaltend. Obwohl sie eine alternative Krisenstrategie durchgesetzt haben, finden die drei Parteien, die die Regierung tragen, in vielen anderen Themenfeldern keine Einigung.

In Außen- und Umweltpolitik, aber auch Lohn- und Gewerkschaftsfragen vertreten sie sehr unterschiedliche Positionen. Statt einer Koalition setzte der Sozialist Costa daher auf eine Minderheitsregierung. Keine Fraktion muss Zugeständnisse in Politikbereichen machen, in denen sie die Entscheidungen der Regierung inhaltlich nicht mittragen will, und kann so gegenüber ihren Wählern das Gesicht wahren.

Wie groß die inhaltlichen Differenzen sind, macht die Vorsitzende des Linksblocks, Catarina Martins, deutlich. Das Bündnis verfügt ihr zufolge über keine eigene (linke) Identität, Präsident Costa gehöre vielmehr dem politischen Establishment an, das den Status quo der EU nicht in Frage stellt. Allerdings sei eine Regierung entstanden, die erfolgreich das Narrativ der Rechten, der neoliberalen Austeritätsanhänger, zerschlagen habe.12

Eine günstige Gelegenheit
Selbst die Europäische Kommission steht dem portugiesischen Sonderweg inzwischen offen gegenüber. Das war noch vor kurzem kaum denkbar. Wie gelang es den Portugiesen, einen alternativen Kurs einzuschlagen, während die Troika – bestehend aus Europäischer Zentralbank, Internationalem Währungsfonds und EU-Kommission – gegenüber Griechenland stets ihre Sparpolitik durchgesetzt hat?
Entscheidend, so betont der portugiesische Staatssekretär Pedro Santos, sei eine gemäßigte Strategie gewesen.

Die portugiesische Politik hatte aus dem Fall Griechenlands gelernt, dass ein konfrontativer Kurs vor allem starke Abwehrreaktionen der EU und ihrer Mitgliedstaaten provozieren würde. Ähnlich wie er interpretieren viele Linke und Sozialdemokraten die rigorose Austeritätspolitik vor allem als Ausdruck innereuropäischer Machtkämpfe. Angesichts weiterer kriselnder Länder habe die Troika und nicht zuletzt die deutsche Regierung verhindern wollen, dass der eingeschlagene Kurs grundsätzlich in Frage gestellt wurde. Entsprechend galt es, die griechische Regierung, die besonders vehement eine Alternative zu den Sparplänen aus Brüssel forcierte, mit harten Vorgaben zu disziplinieren.13

Ein weiterer wesentlicher Unterschied seien veränderte europäische Rahmenbedingungen, betont der portugiesische Außenminister Santos Silva. Spätestens mit der Amtseinführung des französischen Präsidenten Macron sei die deutsche Dominanz und damit das Paradigma der Sparpolitik gebrochen worden.14 Bereits zuvor bröckelte die Einigkeit der politischen Eliten. Mit dem Brexit entschied sich 2016 zum ersten Mal ein Mitgliedsland für den Austritt aus der EU. Ein hartes Vorgehen gegen Portugal hätte die Skepsis weiter erhöht. In zahlreichen europäischen Staaten zeigt sich zudem eine hohe Unzufriedenheit innerhalb der Bevölkerung, wie das Erstarken rechtspopulistischer Strömungen zeigt. Legitimitätsprobleme und gesunkene Einigkeit der Entscheider haben ein Möglichkeitsfenster für eine alternative Krisenpolitik geöffnet.

Deutsche Medien berichten kaum
Anders als die Situation in Griechenland, die lange die politischen Talkshows beherrschte, kommt die Lage Portugals in deutschen Medien kaum zur Sprache.

Das hängt einerseits mit der Funktionsweise der Massenmedien zusammen. Diese berichten eher über negative Ereignisse und Nachrichten, von denen die Zuschauer zumindest potentiell betroffen sind.15 Das war in den konfliktträchtigen Verhandlungen mit Griechenland eher der Fall.

Andererseits fehlt in der deutschen Debatte nach wie vor das Verständnis, dass die Krise der südeuropäischen Länder nicht zuletzt mit der eigenen Wirtschaftsstärke zusammenhängt.

In Deutschland, so bemängelt Heribert Dieter von der Stiftung Wissenschaft und Politik, wird die Exportstärke meist als Beweis für die Innovationskraft des Standortes interpretiert. Allerdings seien die Leistungsbilanzüberschüsse für die EU ein großes Problem und mitursächlich für die Krise. Damit Deutschland mit der Warenausfuhr Gewinne erwirtschaften kann, benötigt es andere Staaten, die mehr kaufen, als sie nach Deutschland einführen. Das waren neben den USA bislang vor allem südeuropäische Staaten, sie wurden damit zu Schuldnern.16 Institutionen wie der IWF fordern seit Jahren, dass Deutschland seine Überschüsse abbaut. Es müsse mehr konsumieren und damit die Importe aus anderen Ländern stärken. Die Antwort auf die Frage, wie nachhaltig der portugiesische Sonderweg ist, hängt damit nicht allein von Portugal, sondern auch von der deutschen Europapolitik ab.

Dieser Text erschien in der elften Ausgabe von KATAPULT. Unterstützen Sie unsere Arbeit und abonnieren Sie das gedruckte Magazin für nur 19,90 Euro im Jahr.

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[1] Eigene Übers., portugies. Original: Só vamos sair da crise empobrecendo.- O.A.: Passos Coelho: »Só vamos sair da crise empobrecendo« (vídeo), auf: expresso.sapo.pt (25.10.2011).
[2] Vgl. Arnold, Jens; Rodrigues, Carlos: Reducing inequality and poverty in Portugal, 2015. (OECD Economics department working papers, No. 1258); Instituto Nacional de Estatística (Portugal), URL: ine.pt.
[3] Sozialistische Partei, Linksblock sowie der Zusammenschluss aus Kommunisten und Grünen.
[4] Kritisch dazu: Wagner, Tilo: Tourismusboom in Portugal. Fluch oder Segen?, auf: deutschlandfunk.de (13.8.2017).
[5] Vgl. Goncalves, Sergio: Investment in Portugal's export sector hits record, accelerating, auf: reuters.com (1.3.2018); o.A.: The Portuguese Olive Oil Sector, auf: oliveoilmarket.eu (5.4.2017); comtrade.un.org.
[6] Vgl. Homburg, Stefan: Austerität in Europa?, im Zeitgespräch »Austeritätspolitik in der Europäischen Währungsunion: Bilanz und Perspektiven«, in: Zeitschrift für Wirtschaftspolitik, (95)2015, H. 4, S. 231-235.
[7] Vgl. Engler, Philipp; Klein, Mathias: Austeritätspolitik hat in Spanien, Portugal und Italien die Krise verschärft, auf: diw.de. (DIW-Wochenbericht, Nr. 8 2017)
[8] Dass Sparpolitik im Krisenfall eher schadet, vertreten auch nachfrageorientierte Ökonomen (Keynesianer), die akademischen Gegenspieler der Neoklassiker. Ihr Rezept: Der Konsum müsse angeregt werden.
[9] Die Privatisierung des Bankensektors war aus der Russlandkrise 1998 hervorgegangen. Der Anteil ausländischer Eigentümer in Lettland ist mit einem Anteil von ca. 60 Prozent ebenfalls recht hoch.- Vgl. auch: Körnert, Jan: Gefährden Auslandsbanken die Demokratie?, in: Katapult, N° 9, S. 58-62.
[10] Allerdings versucht die Regierung inzwischen, die Emigration zu reduzieren. 
[11] Vgl. Bohle. Dorothee; Wade, Jacoby: Lean, Special, or Consensual? Vulnerability and External Buffering in the Small States of East-Central Europe, in: Comparative Politics, (49)2017, H. 2, S. 191–212.
[12] Vgl. Szymanski, Miguel: »Die Austerität ist eine große Lüge«, Interview mit Catarina Martins, auf: freitag.de (10.1.2018).
[13] Vgl. ausführl. Finn, Daniel: Luso-Anomalies, in: New Left Review, 2017, Nr. 106; Konicz, Thomas: Aufstieg und Zerfall des Deutschen Europa, Münster 2015.
[14] Vgl. Brost, Marc; Schieritz, Mark: Portugal. »Wir schaffen die Wende«, Interview mit Augusto Santos Silva, auf: zeit.de (11.12.2017).
[15] Vgl. Haupt, Sebastian: Es muss bluten, in: Katapult, N° 8, S. 72-79.
[16] Dieter, Heribert: Deutschlands zweischneidige Außenwirtschaftspolitik. Gründe und Optionen für den Abbau der Leistungsbilanzüberschüsse, Berlin 2017. (SWP-Studie 13, Juli 2018)


28.01.2019

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