Korruption
Volle Kassen, leere Versprechen?

Praktisch alle Staaten der Welt haben der Korruption den Kampf angesagt. Doch vor allem reiche Länder könnten mehr dafür tun, die schönen Worte auch praktisch umzusetzen. Von MATHIS LOHAUS

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Jedes Jahr veröffentlicht die Organisation Transparency International den Korruptionswahrnehmungsindex (Corruption Perceptions Index, CPI). Korruption dient dabei als Sammelbegriff für Bestechung, Vorteilsnahme und Unterschlagung. Die CPI-Rangliste sortiert die Staaten der Erde danach, wie stark Wirtschaft und Gesellschaft von Korruption betroffen sind. Oft werden diese Ergebnisse auch als Weltkarte mit in Ampelfarben markierten Ländern präsentiert – auch in der ersten Ausgabe des Katapult-Magazins. Das Ergebnis? Viele afrikanische Staaten sind tiefrot, während Lateinamerika und Asien entweder rot oder gelb aussehen. Nur Westeuropa, Nordamerika und andere reiche Länder tauchen als hellgelbe Flecken auf.

Dabei ist umstritten, wie sich Korruption überhaupt messen lässt. Die Angaben beruhen auf Umfragen in der Bevölkerung und bei Geschäftsleuten oder auf Einschätzungen von Experten. Am CPI wird kritisiert, dass dort verschiedene Umfragen zu einem Mittelwert kombiniert werden.1 Doch auch politisch ist die Messung von Korruption umstritten: Zweifellos ist wichtig, in welchen Ländern Bestechungsgelder fließen und wo sich Politiker besonders dreist Vorteile sichern. Korruption umfasst aber auch internationale Aspekte. Weil nicht nur die legale Wirtschaft, sondern auch korruptes Verhalten immer stärker global vernetzt ist, zeigen nationale Vergleiche wie der CPI nicht das vollständige Bild.

Zunächst die gute Nachricht: Seit Mitte der Neunzigerjahre haben Regierungen weltweit begonnen, miteinander Abkommen zur Bekämpfung von Korruption zu schließen. Dabei geht es um Exporte, Investments und Entwicklungszusammenarbeit – aber auch um die Förderung guter Regierungsführung. Früher galt eine solche Einmischung in innere Angelegenheiten als undenkbar. Inzwischen hat aber fast jeder Staat der Welt die UN-Konvention gegen Korruption (UNCAC) von 2003 ratifiziert. Dazu kommen Verträge regionaler Organisationen wie des Europarats (1999) und der Afrikanischen Union (2003). Diese umfassen Vorschläge zur Prävention, Standards für die strafrechtliche Verfolgung von Korruption und Regeln für die internationale Zusammenarbeit. Vier internationale Abkommen verpflichten die Vertragsparteien außerdem, regelmäßig Fortschrittsberichte einzureichen und sich gegenseitig zu kontrollieren.2



Die höchsten Strafen bei Korruption verhängen die USA
Immer mehr Staaten haben sich also zur Eindämmung von Korruption bekannt. Doch offensichtlich findet sie weiterhin im kleinen wie auch im großen Stil statt. Vor allem wenn rechtsstaatliche Institutionen nur schwach ausgeprägt sind, können sich politische Eliten bereichern. Das zeigte sich unter anderem beim »Lava Jato«-Skandal in Lateinamerika oder durch die Enthüllungen der »Panama Papers«. Ein wichtiger Punkt wird dabei leicht übersehen: Spitzenplätze im CPI-Ranking stehen für relativ positive Bewertungen. Sie bedeuten aber nicht, dass sie jeweiligen Regierungen Korruption tatsächlich auch effektiv bekämpfen, vor allem wenn es um die grenzüberschreitenden Varianten geht.

Zum Beispiel haben sich die Mitglieder der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) darauf verständigt, dass bei Exporten und Investments im Ausland keine Schmiergelder mehr fließen sollen. Dazu haben sie 1997 ein Abkommen unterzeichnet. Es gilt als besonders wichtig, weil die OECD-Staaten großes Gewicht im Welthandel und bei internationalen Investitionen haben.3 Fairer Wettbewerb wäre ideal, da weder Preise noch Qualität durch Korruption beeinträchtigt würden – wenn denn alle Parteien die Regeln einhielten.

Doch die von der OECD selbst ermittelten Zahlen wecken Zweifel an der Effektivität dieses Abkommens. Nirgendwo sonst werden so hohe Geldstrafen verhängt wie in den USA, wo Konzerne teilweise hunderte Millionen Dollar zahlen müssen, weil sie Aufträge durch Bestechung erlangt haben. Eine Besonderheit des amerikanischen Rechts ist, dass Strafen auch gegen Unternehmen mit Stammsitz im Ausland verhängt werden können, sofern sie auch in den Vereinigten Staaten tätig sind.4 Laut einer Analyse von Transparency International für den Zeitraum 2014 bis 2017 sind neben den USA nur sechs weitere OECD-Staaten wirklich bemüht, das Gesetz umzusetzen. Dazu gehören auch Deutschland und die Schweiz. Österreich landet in der »eingeschränkten« Kategorie, weil dort kaum Fälle eröffnet und abgeschlossen wurden. Wie die OECD in ihrem jüngsten Report selbst anmerkt, hat fast die Hälfte der 44 Vertragsstaaten seit 1997 keine einzige Firma strafrechtlich wegen Bestechung belangt.5 Ob dort einfach niemand gegen das Gesetz verstößt? Wahrscheinlicher ist, dass viele OECD-Mitglieder nicht besonders darauf achten, wie sich ihre Unternehmen im Ausland verhalten.

Europäische Banken lehnen Gelder von korrupten Politikern aus Entwicklungsländern nicht ab
Und dann wäre da noch die Frage, wo durch Korruption erlangte Gelder eigentlich landen. Manchen Regierungschefs ist es gelungen, durch das Plündern der Staatskasse oder hohe Bestechungsgelder extrem reich zu werden. Experten sprechen dabei von »Kleptokratie« – der Herrschaft der Diebe. Eine Publikation von Transparency International aus dem Jahr 2004 listet zehn besonders korrupte Staatschefs auf, die zusammen zwischen 30 und 60 Milliarden Dollar gestohlen haben sollen. Zu den heute bekanntesten Fällen zählen Ferdinand Marcos in den Philippinen (zwischen 1965 und 1986 im Amt), Sani Abacha in Nigeria (1993-1998), Muammar Gaddafi in Libyen (1969-2011) oder Wiktor Janukowytsch in der Ukraine (2010-2014).6



Wohin wenden sich Kleptokraten auf der Suche nach einem luxuriösen Lebensstil bei guter Sicherheitslage und medizinischer Versorgung? Ein großer Teil des durch Korruption erlangten Vermögens landet letztlich in den hoch entwickelten Staaten der OECD – und somit auch in Europa. Lange hatte vor allem die Schweiz einen Ruf als besonders diskreter Standort für vermögende Kunden. Doch auch Großbritannien, Deutschland und Frankreich sind attraktive Ziele für ausländische Investoren mit Vermögen zweifelhafter Herkunft.

Niemand weiß genau, wieviel Geld Kleptokraten im Ausland investiert haben. Es gibt aber Fälle, die das Ausmaß erahnen lassen. Französische Aktivisten haben 2017 beispielsweise erfolgreich gegen den Sohn des Präsidenten Äquatorialguineas, Teodoro Obiang jr., geklagt und seine Vermögenswerte einfrieren lassen. Dabei wurden ein palastartiges Wohnhaus in Paris und diverse Wertsachen im Gesamtwert von rund 150 Millionen Euro beschlagnahmt. In den USA musste die gleiche westafrikanische Herrscherfamilie 2014 eine Villa sowie diverse Sportwagen aufgeben, um eine Strafe von 30 Millionen Dollar zu begleichen.

Obiang jr. lebt weit luxuriöser, als es sein offizielles Gehalt ermöglichen würde. Offenbar nutzt die Herrscherfamilie Erträge aus dem staatseigenen Ölgeschäft für private Zwecke – während die Hälfte der Bevölkerung Äquatorialguineas keinen Zugang zu sauberem Trinkwasser hat. Ein klarer Fall von Korruption. Allerdings ist es außergewöhnlich, dass Kleptokraten belangt werden, während sie noch an der Macht sind. So argumentieren die Anwälte Obiangs, es handele sich hier um eine Einmischung in interne Regierungsgeschäfte. In der Regel werden Gelder deshalb erst infolge von politischen Umbrüchen beschlagnahmt. Besonders schnell ging es nach dem Sturz der Herrscher in Libyen, Tunesien und Ägypten: Basierend auf UN- und EU-Beschlüssen wurden viele Milliarden Euro eingefroren. Doch was dann?

Seit 1980 wurden zwischen 4,5 und 6 Milliarden Dollar in die Ursprungsländer zurücküberwiesen
Der übliche, in der UNCAC beschriebene Weg zur Rückführung von illegitimem Vermögen (»asset recovery«) ist lang. Zunächst sendet die Regierung des von Korruption betroffenen Landes eine offizielle Anfrage an den Staat, in dem Gelder vermutet werden. Basierend auf den dabei gelieferten Informationen kann das Vermögen eingefroren werden. Die Justiz im angefragten Staat prüft dann die Beweislage und entscheidet letztlich über die Auszahlung an den anfragenden Staat. Und das kann dauern: Die Familie von Ferdinand Marcos lieferte sich einen jahrzehntelangen Rechtsstreit um in der Schweiz eingefrorene Milliarden. Bis heute sind erst 700 Millionen Dollar zurück in die Philippinen geflossen. Wenn Vermögen eingefroren werden, profitiert also nicht automatisch die durch Korruption geschädigte Bevölkerung.

Die internationale »Stolen Asset Recovery Initiative« (StAR) sammelt Daten zu abgeschlossenen und laufenden Verfahren. Ihre Zahlen beruhen auf Berichten der OECD-Staaten, wobei manche Regierungen nach eigenen Angaben gar keine Informationen sammeln. In Deutschland beispielsweise sind Gerichtsurteile nicht öffentlich und die Bundesregierung veröffentlicht keine systematischen Statistiken zu Asset Recovery.7 Somit sind verlässliche Schätzungen schwierig. Experten, Weltbank und OECD gehen aber davon aus, dass seit 1980 insgesamt zwischen 4,5 und 6 Milliarden Dollar zurück in die Ursprungsländer überwiesen wurden. Im Vergleich zu den mutmaßlich gestohlenen Geldern scheint das nur die Spitze des Eisbergs zu sein.



Dabei sind die USA, die Schweiz und Großbritannien am aktivsten. Allerdings liegen einige der großen Fälle schon länger zurück. Für 2010 bis 2012 meldete die StAR die Rückführung von 147 Millionen Dollar, gegenüber 246 Millionen Dollar in den Jahren 2006 bis 2009. Seither gab es keinen neuen Report mit großen Erfolgsmeldungen. Das zeigt zwei Dinge: Erstens hat die UNCAC zu keiner dramatischen Zunahme erfolgreicher Verfahren geführt. Zweitens können einzelne große Fälle die Statistik stark beeinflussen. Viel hängt davon ab, was mit den Vermögen der im »Arabischen Frühling« und in der Ukraine gestürzten Kleptokraten passieren wird. Zwar wurden weltweit Milliardenbeträge eingefroren, doch die Rückführung zieht sich in die Länge. Oft ist die Beweislage kompliziert, weil Gelder über Jahrzehnte abgezweigt wurden. Oder es fehlt am politischen Willen oder an den Ressourcen, um die Verfahren voranzubringen. Hier liegt es an den Staaten der OECD, eine proaktive Rolle zu spielen.

In den letzten 20 Jahren haben internationale Maßnahmen gegen Korruption also an Schwung gewonnen. Die Praxis bei den Themen Auslandsbestechung und Vermögensrückführung ist allerdings durchwachsen. Einerseits gibt es Fortschritte. Zum Beispiel steigt die Zahl der Verfahren wegen Bestechung im Ausland; in Deutschland war der Siemens-Skandal 2008 ein Wendepunkt. Staaten wie die Schweiz haben ihre Gesetze geändert und fördern die internationale Zusammenarbeit zur Asset Recovery. Andererseits ist es bedenklich, dass nicht alle OECD-Staaten die Regeln konsequent in die Praxis umsetzen. Wenn die UNCAC kein leeres Versprechen sein soll, können Reformbemühungen in »traditionell korrupten« Staaten nur ein Teil der Lösung sein. Für die internationalen Aspekte von Korruption sind gerade die im Korruptionswahrnehmungsindex gut gerankten Länder von zentraler Bedeutung, da sie die wichtigsten Standorte für multinationale Unternehmen und global tätige Banken sind. Die Regierungen der wohlhabenden OECD-Welt müssen sich deshalb stärker als bisher gegen Wirtschaftskriminalität und Geldwäsche engagieren. Das kann besonders dann unbequem werden, wenn die Eindämmung von Korruption mit diplomatischen oder geopolitischen Interessen kollidiert.

Dieser Text erschien in der 15. Ausgabe von KATAPULT. Unterstützen Sie unsere Arbeit und abonnieren Sie das gedruckte Magazin für nur 19,90 Euro im Jahr.

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[1] Alternative Ansätze gibt es zum Beispiel von der Weltbank (»Control of Corruption«) und vom Forschungsinstitut V-DEM, das auf die Meinung von Expertinnen und Experten setzt.
[2] »Peer Revie­w«-Mechanismen gibt es bei der OECD seit 1997, beim Europarat seit 1999, bei der Organisation Amerikanischer Staaten seit 2001 und für die UN-Konvention seit 2009.- Vgl. Lohaus, Mathis: Towards a Global Consensus Against Corruption. International Agreements as Products of Diffusion and Signals of Commitment, London/New York 2019.
[3] Laut OECD sind die Vertragsparteien für 66% der globalen Exporte und 81% der Direktinvestitionen verantwortlich. Allerdings sind wichtige Exportnationen wie China, Indien oder Singapur keine OECD-Mitglieder und auch nicht der Konvention beigetreten, obwohl dies allen Staaten offensteht.- Vgl. OECD (Hg.): Fighting the Crime of Foreign Bribery. The Anti-Bribery Convention and the OECD Working Group on Bribery, 2018.
[4] Kaczmarek und Newman schlussfolgern, dass andere Staaten selbst aktiver werden, nachdem ein dort beheimatetes Unternehmen von den USA bestraft wurde.- Vgl. Kaczmarek, Sarah C.; Newman, Abraham L.: The Long Arm of the Law: Extraterritoriality and the National Implementation of Foreign Bribery Legislation, in: International Organiza­tion, (65)2011, 
Nr. 4; Im FCPA-Blog werden regelmäßig die »Top 10« der größten Verfahren aufgelistet.- Vgl. URL: fcpablog.com.
[5] Vgl. OECD (Hg.): 2017 Enforcement of the Anti-Bribery Convention. Special focus: What happened to the public officials in sanctioned foreign bribery schemes?, 2018.
[6] Vgl. Transparency International: Global Corruption Report 2004, London/Sterling 2004; Sharman, Jason C.: The Despot’s Guide to Wealth Management. On the International Campaign Against Grand Corruption, Ithaca 2017.
[7] NGOs kritisieren diesen Mangel an Transparenz.


12.12.2019

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