Politische Theorie
Das „explosive“ Potential des aktuellen Wahlsystems

Nach der kommenden Bundestagswahl könnte sich das Parlament drastisch vergrößern – durch ein neues Wahlgesetz, das die Sitzverteilung fairer machen soll. Wie das funktioniert und warum das Gesetz reformiert werden muss. Von JOACHIM BEHNKE

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Das 2013 verabschiedete Bundeswahlgesetz beinhaltet eine grundlegende Neuerung, die es so auf Bundesebene bisher nicht gab, auch wenn sie auf Landesebene schon seit längerem gebräuchlich ist, nämlich die Einführung von Ausgleichsmandaten. Da das deutsche Wahlsystem nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts als Verhältniswahlsystem angesehen wird, gilt, dass die Parteien im Parlament annähernd im Verhältnis zu ihren Stimmenzahlen repräsentiert sein müssen (Proporz). Die wohl wichtigste Ursache für eine Abweichung vom Proporz stellen sogenannte Überhangmandate dar.

Überhangmandate entstehen, wenn eine Partei in einem Bundesland mehr Direktmandate gewinnt, als ihr dort nach ihren Zweitstimmen, die ja maßgeblich für die proportionale Sitzverteilung sind, zustehen würden. Die Ausgleichsmandate dienen nun der Wiederherstellung des Proporzes. Den Parteien, die nicht von Überhangmandaten profitieren, werden dabei so lange weitere Mandate zugeteilt, bis die Verhältnisse zwischen den Sitzzahlen - abgesehen von Rundungseffekten - wieder den Verhältnissen der Stimmenzahlen entsprechen.



Das fairste Wahlgesetz, das Deutschland je hatte
Seit Aristoteles wird Gerechtigkeit so definiert, dass Gleiches gleich und Ungleiches ungleich behandelt werden muss. Durch den Wahlrechtsgrundsatz der Gleichheit in Artikel 38 des Grundgesetzes ist festgelegt, dass in diesem Sinn auch die Parteien rechtlich gleich behandelt werden müssen.

In Bezug auf ein Verhältniswahlsystem wird dieser Grundsatz üblicherweise so gedeutet, dass keine Partei bei der Umrechnung von Stimmen in Sitze bevorzugt oder benachteiligt werden darf. Die benötigte Anzahl der Stimmen, für die eine Partei jeweils einen Sitz erhält, soll also für alle Parteien annähernd gleich sein. Durch den Ausgleich wird daher diesem grundlegenden Fairnessprinzip der Gleichbehandlung von wesensmäßig Gleichem Genüge getan. Denn der Ausgleich gewährleistet, dass jede Partei mehr oder weniger denselben "Preis in Stimmen" für ein Bundestagsmandat entrichten muss. In diesem Sinn ist das neue Wahlgesetz das fairste und gerechteste, das es jemals in der Bundesrepublik Deutschland gab.



Allerdings hat diese Gerechtigkeit auch einen Preis: Der Bundestag wird sich durch die Ausgleichsmandate womöglich dramatisch vergrößern. Dadurch, dass der Proporz ausschließlich durch Ausgleichsmandate hergestellt wird, kommt es zu einem unglücklichen Trade-Off. Von einem Trade-Off zwischen zwei Werten sprechen wir dann, wenn der eine nur auf Kosten des anderen verwirklicht werden kann. "Mehr" von dem einen Wert zieht dann zwangsläufig ein "Weniger" des anderen nach sich.

Hier kommt es zu einem Trade-Off zwischen dem Fairnessprinzip einer proportionalen Repräsentation einerseits und den Kosten der Repräsentation selbst. Diese Kosten fallen in Form der zur angemessenen Repräsentation benötigten Mandate an. In mancherlei Hinsicht ähnelt dieses Dilemma dem aus der ökonomischen Theorie bekannten Trade-Off zwischen Gleichheit und Effizienz. Gleichheit und Gerechtigkeit werden hier als weitgehend synonyme Begriffe verwendet. Dies ist im Kontext von Wahlen ganz und gar angemessen, denn die gerechte Behandlung der Parteien setzt vor allem voraus, dass sie gleich behandelt werden, wie schon oben erläutert wurde. Genauso gut wie von einem Trade-Off zwischen Gleichheit und Effizienz können wir daher von einem Trade-Off zwischen Gerechtigkeit und Effizienz sprechen.



Meistens wird dieser Trade-Off zwischen Gerechtigkeit und Effizienz so dargestellt, als ob man sich zu entscheiden hätte, welches Gewicht man dem jeweiligen Wert geben möchte. Das gilt für die Umverteilungsdiskussionen in der Ökonomie wie für den Trade-Off zwischen Proporz und der Größe des Parlaments. Allerdings gilt hier wie dort, dass dieser Trade-Off überhaupt erst durch das spezielle Design der jeweiligen Institutionen entsteht.

Ein gutes Prinzip kann durch ein schlechtes Design beschädigt werden



Ein gutes Design müsste daher darauf abzielen, den Trade-Off erst gar nicht entstehen zu lassen. Schlechte Institutionen jedoch lassen den Trade-Off zu oder machen ihn stärker als nötig. Entsteht dann tatsächlich der begründete Eindruck, dass weitere Verbesserungen der Gerechtigkeit nur durch offensichtlich absurd hohe zusätzliche Kosten zu erzielen sind, dann ist meist die Gerechtigkeit das erste Opfer des "vernünftigen" ökonomischen Denkens. Die Ablehnung richtet sich dann gegen einen absurden "Gerechtigkeitswahn" anstatt gegen die schlechten Aspekte des institutionellen Designs.

Ein gutes Prinzip kann daher durch ein schlechtes Design beschädigt werden, wenn dieses auf unzulässige Weise mit dem Prinzip identifiziert wird. Zu Unrecht wird dann angenommen, dass das betreffende Prinzip nur durch dieses Design verwirklicht werden könnte und dass ein Scheitern des Designs zwangsläufig die Unbrauchbarkeit des Prinzips demonstrieren würde.

Das jetzige Wahlsystem ist ein solch schlechtes Design, weil es durch die gewählte Form des Ausgleichs den Trade-Off zwischen Gerechtigkeit und Effizienz auf eine absurde und schwerlich vermittelbare Größenordnung treibt. Das Wahlsystem ist gerecht und es ist schlecht. Es ist aber nicht schlecht, weil es gerecht ist, beziehungsweise die Gerechtigkeit auf übertriebene Weise ernst nimmt, sondern weil es die Gerechtigkeit auf die falsche Weise zu verwirklichen sucht. Es ist daher von großer Bedeutung, die Defekte des aktuellen Wahlsystems als Fehler im Design zu entlarven. Damit wird von vornherein einer Legendenbildung entgegengewirkt, der Fehler liege in einer übertriebenen Verwirklichung von Fairness- und Gerechtigkeitsprinzipien, also der Chancengleichheit zwischen den Parteien. Dafür ist es wiederum notwendig, die Mechanik der Vergrößerung zu verstehen.

Manche Parteien sind im Verhältnis zu den übrigen Parteien überrepräsentiert. Sie erhalten mehr Sitze, als ihnen nach ihren Zweitstimmen zustehen



Fehler im System
Das neue Wahlsystem verläuft in mehreren Schritten. Zuerst werden die bundesweit zu verteilenden Mandate (598) den Ländern zugeteilt, und zwar proportional zu den Bevölkerungszahlen. Anschließend werden diese Ländersitzkontingente entsprechend den Zweitstimmen proportional auf die Parteien verteilt, die berechtigt sind, an der Sitzverteilung teilzunehmen. Zu diesen zählen - wie bisher - alle Parteien, die entweder mehr als fünf Prozent der Zweitstimmen erhalten oder mindestens drei Direktmandate gewonnen haben.

In jedem Bundesland stehen nach dem neuen Wahlgesetz jeder Partei mindestens so viele Sitze zu, wie sie dort Direktmandate gewonnen hat, oder wie ihr aufgrund der Proporzverteilung nach Zweitstimmen zufallen. Diese Zahlen werden gelegentlich als "Mindestzahlen" bezeichnet. Der bundesweite Gesamtsitzanspruch jeder Partei ergibt sich durch die Addition der Mindestzahlen, die dieser Partei in den einzelnen Ländern zustehen.

In der Verteilung, die sich auf diese Weise ergibt, sind manche Parteien im Verhältnis zu den übrigen Parteien überrepräsentiert. Das heißt, sie erhalten insgesamt mehr Sitze, als ihnen nach ihren Zweitstimmen zustehen. Ursache dafür sind in erster Linie Überhangmandate. Durch das neue Wahlgesetz kommt es nun zu einem Ausgleich, um diese Überrepräsentation bestimmter Parteien zu neutralisieren. Hierzu wird die Anzahl der insgesamt zu vergebenen Sitze so lange erhöht, bis jede Partei auch nach Proporz aufgrund ihrer Zweitstimmen mindestens auf so viele Sitze Anspruch hat, wie es ihrem in Form der Mindestzahlen ausgedrückten Sitzanspruch entspricht.

Eine Simulation für die Sitzverteilung nach der kommenden Bundestagswahl, die von den aktuellen Umfrageergebnissen Ende Mai 2017 sowie einigen Prognosemodellen wie "zweitstimme.org" und "PollyVote" ausgeht, ergibt ungefähr folgende Zahlen:



Die CDU/CSU verliert demnach gegenüber 2013 ungefähr fünf Prozent der Stimmen, während die SPD nur sehr geringfügig um ungefähr ein Prozent zulegen kann. Relativ und absolut der größte Gewinner im Vergleich zu 2013 ist die AfD, die mit ungefähr neun Prozent der Stimmen rechnen kann. Es ist wichtig, darauf hinzuweisen, dass dies eine Prognose aufgrund der aktuellen Umfragen und Schätzungen darstellt. Es soll in keiner Weise unterstellt werden, dass dies das wahrscheinliche Ergebnis der Wahl im September sei. Aber zumindest kann es als realistisches Ergebnis betrachtet werden.

Die Simulation verfährt nun auf folgende Weise. Sie geht von den Ergebnissen von 2013 in den einzelnen Wahlkreisen aus und projiziert die bundesweiten Veränderungen der aktuellen Prognosen gegenüber den Bundesergebnissen von 2013 auf jeden einzelnen Wahlkreis. Das heißt, es wird angenommen, dass die CDU/CSU in jedem Wahlkreis ungefähr 5 Prozent weniger Stimmen erhält als 2013 und so weiter. Damit werden die strukturellen Unterschiede zwischen den Wahlkreisen und damit deren Besonderheiten weitgehend erhalten, während zugleich davon ausgegangen wird, dass sich der generelle Trend auch in den jeweiligen Wahlkreisen niederschlägt.1

Drastische Vergrößerung des Parlaments
In der nächsten Tabelle sind die Überhangmandate aufgeführt, die die Parteien in den einzelnen Bundesländern erhalten würden. Dabei handelt es sich um den Überhang an Direktmandaten gegenüber den Mandaten, die eine Partei aufgrund ihrer Zweitstimmen erhalten müsste - also nicht diejenigen, die sie in der Proporzverteilung innerhalb der Länderkontingente tatsächlich erzielt. Denn da die Verteilung der Sitze auf die Länderkontingente aufgrund der Bevölkerungszahlen und nicht der Wählerstimmen erfolgt, stimmen diese nicht perfekt mit dem klassischen Konzept der Überhangmandate überein. Weil der Ausgleich sich aber dann wieder an den Zweitstimmen orientiert, ist die gewählte Darstellung angemessen.



Es ist vor allem die CDU, die hier Überhangmandate erhält, und zwar insgesamt 21. Die CSU erhält drei und die SPD eines. Diese Überhangmandate müssen nun ausgeglichen werden. Wie in der folgenden Tabelle zu sehen ist, entstehen insgesamt 61 zusätzliche Mandate, sodass der Bundestag von seiner regulären Größe von 598 auf 659 Sitze anwächst. Der Bundestag würde also um mehr als zehn Prozent anwachsen. Dies wäre die relativ größte Sitzvergrößerung gegenüber der Ausgangszahl, die es jemals gegeben hätte.



Bei allen Parteien außer der CDU gehen Überhangmandate, soweit sie welche gewinnen, in den Ausgleichsmandaten auf. Der Ausgleich orientiert sich hier an der CDU.2 Für etwa 20 Überhangmandate der CDU muss der Bundestag um etwa 60 Mandate vergrößert werden. Das Verhältnis der zum Ausgleich benötigten Mandate (inklusive der Überhangmandate) zu den Überhangmandaten wird hier als "Hebeleffekt" bezeichnet. Er gibt also an, um wie viele Sitze der Bundestag pro Überhangmandat vergrößert werden muss. Im vorliegenden Fall beträgt der Hebeleffekt 3.

Allerdings kann er auch wesentlich höher ausfallen. Dies ist beispielsweise dann der Fall, wenn sich der Ausgleich an den Überhangmandaten der CSU orientieren würde. Denn da diese nur einen sehr kleinen Anteil der Bundestagssitze erhält, muss eine Überrepräsentation der CSU durch sehr viele Ausgleichsmandate für die anderen Parteien kompensiert werden.

Die folgende Tabelle gibt die Zahlen an, wenn man davon ausgeht, dass die CSU alle 46 bayerischen Direktmandate gewinnt und ungefähr fünf Prozent der abgegebenen Stimmen bei der Sitzverteilung nicht berücksichtigt werden, weil sie für Parteien abgegeben wurden, die nicht über die Fünf-Prozent-Hürde gekommen sind. Unter diesen Annahmen lässt sich für jedes Stimmenergebnis der CSU die erwartete Anzahl an Überhangmandaten und damit auch die sich daraus ergebende Parlamentsgröße errechnen, falls sich der Ausgleich an diesen Überhangmandaten ausrichtet.



Neues Wahlsystem so schnell wie möglich reformieren
Wie man sofort erkennt, fällt der Hebeleffekt bei der CSU dramatisch höher aus als bei der CDU. Erhielte die CSU beispielsweise ungefähr 40 Prozent der Zweitstimmen, dann entstünden sieben Überhangmandate, die zu 100 zusätzlichen Sitzen führen würden. Der Hebeleffekt betrüge also ungefähr 14. Ein Effekt dieser Größenordnung würde von der Öffentlichkeit vermutlich als absurd wahrgenommen und wäre nur noch schwer vermittelbar. Zwar ist ein solches Ergebnis für die folgende Bundestagswahl eher unwahrscheinlich. Aber es verdeutlicht das explosive Potential des jetzigen Wahlsystems.

Es verhält sich gewissermaßen wie ein "Blindgänger", der jahrelang harmlos im Boden schlummert, aber zu einem Desaster führt, wenn er durch ein Schlüsselereignis ausgelöst wird. Wenn das Wahlsystem nicht reformiert wird, wird es früher oder später zur Auslösung dieses "Blindgängers" kommen.

Das Wahlsystem weist in Form des Ausgleichsverfahrens eine große Schwäche auf. Es wäre allerdings ein Fehler, daraus zu folgern, die logische Konsequenz aus diesem Defekt bestünde darin, die Wiederherstellung des Proporzes durch den Ausgleich zu unterlassen



Das derzeitige Wahlsystem weist in Form des Ausgleichsverfahrens eine große Schwäche auf, da es durch den Ausgleich zu einer nicht mehr akzeptablen Vergrößerung des Bundestags kommen kann. Es wäre allerdings ein Fehler, daraus zu folgern, dass die logische Konsequenz aus diesem Defekt darin bestünde, die Wiederherstellung des Proporzes durch den Ausgleich zu unterlassen.

Vielmehr muss versucht werden, dass es erst gar nicht zu einer dramatischen Verletzung des Proporzes kommt. Dies ist möglich, wenn man schon die Entstehung von Überhangmandaten weitgehend verhindert. Es könnten beispielsweise der Anteil von Direktmandaten an der regulären Sitzzahl deutlich vermindert oder Zwei- oder Mehrpersonenwahlkreise eingeführt werden. In diesen würden statt einem nun zwei oder noch mehr Kandidaten mit der Erststimme direkt gewählt.

In beiden Fällen müsste die Anzahl der Wahlkreise deutlich reduziert werden und ein Neuzuschnitt der Wahlkreise wäre daher unerlässlich. Eine solche Reform kann deshalb vor der Bundestagswahl im Herbst 2017 nicht mehr bewältigt werden. Sie sollte aber sobald wie möglich nach dieser Wahl umgesetzt werden.

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[1] Natürlich ist dies kein hundertprozentig realistisches Modell, weil es regionale und lokale Besonderheiten gibt, die hier nicht berücksichtigt werden. Manche Wahlkreise weichen sicherlich auf charakteristische Weise vom allgemeinen Trend ab. Aber da sich diese Besonderheiten im Mittel zum großen Teil ausgleichen, kann das Modell als relativ robust angesehen werden. Und in der Tat konnten bei den vergangenen Wahlen damit relativ treffsichere Prognosen erstellt werden. Außerdem kommt es im Rahmen dieser Darstellung auf die Präsentation realistischer Effekte des Wahlsystems an und weniger auf eine punktgenaue Schätzung. Dafür sind die simulierten Daten in jedem Fall gut geeignet.
[2] Dass die CDU mit insgesamt 20 zusätzlichen Mandaten auskommt, obwohl sie 21 Überhangmandate hatte, liegt an gewissen Inkonsistenzen des neuen Wahlrechts bei der Sitzverteilung auf der ersten Stufe.




20.08.2017

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Kommentare


Deniz Anan   12:27 Uhr 19.09.2017

Dass die CSU bei den Zweitstimmmen verliert ist kein so unrealistisches Szenario. Die Bindungskraft der Volksparteien nimmt tendenziell ab. Bei Landtagswahlen fiel die CSU 2008 von 61 auf 43 %. Bei Erfolgen von AfD und Freien Wählern auch in Bayern könnte die CSU sehr schnell diese Größenordnung erreichen, würde aber wegen der Schwäche der zweitplatzierten Partei (SPD in Bayern bei ca. 20 %) weiterhin alle oder fast alle Direktmandate gewinnen.

Die Vergrößerung des Bundestags ist ja nicht nur unter Kostenaspekten problematisch. Schwierig ist, dass eine enorme Vergrößerung (z.B. 700 statt 600 Abgeordnete) auch die Arbeitsfähigkeit einschränkt, und v.a. dass es sich um willkürlich auftretende Effekte handelt, die dem unstrittigen Ziel des Ausgleichs von Verzerrungen, nicht mehr dienen.





Christian Buggle   11:55 Uhr 20.08.2017

Dieser Extremfall liegt ja zunächst neben dem Wahlrecht insbesondere an der Besonderheit, dass die CSU eine regional sehr starke Partei ist, die außer Bayern nirgends antritt.

Und damit dieser \"Hebel\" sich nennenswert auswirkt, müssen ja zwei gegensätzliche Effekte zusammenkommen, nämlich dass die CSU stärker bei den Erststimmen wird (mehr/alle Direktmandate) und gleichzeitig schwächer bei den Zweitstimmen (weniger Gesamtmandate). Das macht das Szenario natürlich in sich widersprüchlich und damit prinzipiell unwahrscheinlicher.

Und bei den Lösungsvorschlägen:

(1.) \"der Anteil von Direktmandaten an der regulären Sitzzahl deutlich vermindert\"
(2.) \"Zwei- oder Mehrpersonenwahlkreise eingeführt werden.\"

tritt natürlich wieder das Thema \"Trade-Off\" in den Vordergrund.

Gegen (1) spricht die IMHO große Stärke unseres Wahlsystems, dass 50% des Parlaments direkt aus den Wahlkreisen vergeben werden, und so die föderale Struktur gestärkt und für jede einzelne Regionen die Repräsentation gewährleistet wird.

Und (2) müsste man mal durchrechnen, aber meine erster Einschätzung wäre: wenn man dem Zweitplazierten ein weiteres Mandat gibt, kriegen ja tendenziell eher mehr Parteien mit weniger Zweitstimmen dann noch mehr Direktmandate, was den Hebel eigentlich erheblich verstärken müsste. (Davon abgesehen, dass man dazu auch die Wahlkreisegrößen verdoppeln müsste … )

Und abschliessend:
Solange die Arbeitsfähigkeit gewahrt ist, wäre für mich ein größeres Parlament nun überhaupt gar kein Aufreger. Dann kostet\'s es halt ein bisschen mehr, das fällt ja weder relativ noch absolut ins Gewicht.
Faktisch kostet der Bundestag jeden Bundesbürger ca. 11€ im Jahr, dann werden\'s halt mal 13€. Darüber ist ja wohl jede Aufregung ein Verlustgeschäft.



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